Estructura del Plan

El diseño de las políticas de actuación del Cabildo de Tenerife en materia social y sociosanitaria contempla la necesidad, en este ámbito,  de adoptar enfoques integrales e integradores, que garanticen el abordaje de los problemas desde múltiples puntos de vista, a través de actuaciones coordinadas de todos los agentes implicados.

Partiendo siempre de ese principio, se ha procurado, hasta donde ha sido posible, evitar plantear estrategias de actuación compartimentadas o sectoriales, que constituyesen respuestas parciales a problemas complejos y que, por esa especialización, no puedan ser consideradas completamente adecuadas.

El Plan General de Servicios Sociales del Gobierno de Canarias incluye también, entre los ámbitos que trata el de la exclusión. En este sentido, y con el espíritu antes mencionado se ha preferido evitar crear una nueva división y contemplar este aspecto de manera transversal. Puesto que estamos hablando de colectivos con un mayor riesgo de sufrir una situación de exclusión, ese diseño se consideró, en su momento, el más adecuado.

Fuera de lo que son medidas de carácter operativo, el ámbito de las drogodependencias se ha tratado, igualmente, de forma transversal en las diferentes Orientaciones Estratégicas de Menor y Familia y Juventud. De igual manera se ha trabajado de forma transversal el tema de exclusión y pobreza.

La Guía de Recursos se realizó con una doble finalidad: por un lado la recogida de información proveyó a los técnicos de una valiosa información sobre el número y estado de los recursos actuales, para utilizar en el diagnóstico. Por otro lado constituye un primer intento a nivel insular de contemplar en un único documento una relación exhaustiva de todos los recursos existentes de carácter tanto social como sociosanitario, que podría ser depurado y actualizado en el futuro de manera regular.

Los resultados se muestran en forma de tablas y gráficos, en forma de conclusiones redactadas y, finalmente, a través de un análisis DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) que pretende ser una síntesis de cada una de las diferentes realidades.

Las Orientaciones Estratégicas del Plan se estructuran en dos bloques principales: las de carácter general y las que se refieren a cada uno de los ámbitos de actuación.

A lo largo del proceso de recogida de información se puso de manifiesto la existencia de una serie de demandas y déficits que eran comunes a los diferentes ámbitos de actuación (la necesidad de coordinación, la falta de homogeneidad, la formación de los técnico/as, entre otras). Este tipo de Orientaciones Estratégicas, unidas a las que se refieren a cuestiones de organización del IASS, y que, de alguna forma, tienen como misión principal mejorar la situación de los Servicios Sociales y Sociosanitarios de la Isla de Tenerife, constituyen:

Este grupo de medidas de carácter general y transversal son las que otorgan al Plan un carácter integral y le dotan de herramientas para impulsar estrategias coordinadas, en la línea de lo ya mencionado.

Se refieren necesidades de actuación específicas en cada una de las áreas del Plan (mayor, discapacidad, mujer...).

Las Orientaciones Estratégicas son las grandes directrices estratégicas que pretenden dar respuesta a los principales puntos críticos identificados en el Diagnóstico.

Las Orientaciones Estratégicas se subdividen en Líneas de Actuación, las cuales se despliegan, a su vez, en Medidas concretas.

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Igualmente y en este sentido el Plan al tener estructura y metodología propia, no coincide plenamente con las clasificaciones, estructura, niveles de desglose y nomenclatura de otros documentos de planeamiento p.ej. Plan de Desarrollo Sostenible de Tenerife o Plan Integral del Menor, las razones de ello se deben a lo siguiente: Si bien hay un consenso más o menos extendido en cuanto a los contenidos o aspectos que se deben de recoger en los planeamientos, no hay uniformidad en cuanto a la nomenclatura, alcance, etc.La configuración de los planes en buena medida va dirigida al objeto específico al cual se refiere con lo cual la estructura es acorde con éste, por tanto el PEISST al margen de buscar compartir lenguaje y conceptos con otros documentos ha buscado conscientemente su propia configuración de modo que sea la más congruente con sus fines.Se ha procurado eso sí, siempre considerar los equivalentes en otros documentos así como las posibles interrelaciones, siendo esta la opción escogida toda vez que como se comprueba es imposible la coincidencia en todos los aspectos reseñados simultáneamente con todos los documentos en vigor o en fase de elaboración.Para cada Línea de Actuación se ha diseñado una FICHA TÉCNICA, teniendo en cuenta otros planes previamente estudiados y en la que se ha procurado tanto completar como adaptar la información necesaria, en relación a nuestras necesidades. En esta ficha en la que se detallan una serie de aspectos que se define a continuación de forma breve: La definición de la Línea de Actuación aporta, de forma escueta, cuales son las principales características de la misma. La Justificación responde al por qué de la Línea de Actuación. Los objetivos se refieren lo que se pretende poniendo en marcha la línea.Las medidas son la expresión del cómo se va a operativizar la Línea de Actuación.

El Perfil del usuario aporta información sobre para quién se diseña la línea de actuación.

Los Agentes Responsables son aquellos que directa o indirectamente tiene que ver con la posibilidad de implementar las medidas contenidas en la Línea de Actuación. El Carácter de la Línea de Actuación puede ser Organizativo u Operativo. El Plazo diferenciará entre el Plazo de ejecución de la medida y el de mantenimiento de la misma . El nivel de prioridad podrá ser Muy alto, Alto, Medio o Bajo. La Aplicación de la medida podrá ser puntual o continua. La Priorización geográfica se refiere a que áreas de la isla son más adecuadas para implementar o tienen una necesidad más acuciante las diferentes medidas contenidas en la Línea de Actuación y su determinación está basada en informaciones y datos recopilados y tratados en la etapa de diagnóstico. La Financiación señala que agentes, con carácter estimativo, pueden tener responsabilidad de financiar las medidas contenidas en la Línea de Actuación. La responsabilidad puede tener que ver con la inversión inicial para poner en marcha la medida o con cualquier tipo de aportación para el mantenimiento de la misma Matizar que se hace referencia a la financiación es la de carácter estable en los agentes y no la de actuaciones coyunturales, de idéntico modo si los costes de mantenimiento o de inversión no son relevantes se desestiman, independientemente de que tengan alguna incidencia, si bien la misma comparativamente es pequeña. Idéntica cuestión se plantea en cuanto que aparezca un agente en la línea no implica que necesariamente financie todas las medidas o proyectos, sino que su papel es relevante.Se ha adoptado este enfoque simplificador a efectos de una mayor claridad expositiva, ya que si no en casi todas la fichas se marcarían todos los agentes, así como costes de inversión y mantenimiento de modo sistemático.Se hace nuevamente hincapié en que la financiación es estimativa en cuanto a los costes, la financiación y los agentes implicados, siendo incluso según los casos propuestas para alcanzar acuerdos, estando evidentemente supeditadas a la consecución de los mismos. Los indicadores se refieren a la aquellos aspectos que deben ser medidos de forma regular para garantizar la aplicación y la adecuación de las medidas.

Alcance del Plan

Conforme lo anterior, en cuanto a estructura, alcance, contenidos, la conclusión es que se puede definir en gran medida que necesidades queremos cubrir, y en buena parte como lo vamos a hacer, pero se va complicando más conforme queremos cuantificar y temporalizar, todo ello debido a multitud de factores, entre los cuales se exponen los potencialmente más relevantes:

Variación concepto recurso, si se producen cambios en la propia definición y características del recurso, hay que actualizar la cartera de servicios inicialmente diseñada.

Variación coste recurso en sentido estricto, particularmente en relación a composición y estructura de sus diferentes componentes que lo integran.

Cálculos técnicos financieros: efectos de la inflación, elegir un deflactor, establecer modelización...

Secuencia y fases de implantación: tendrá gran incidencia el ritmo de implantación ya que no sólo variará cuando se trate de infraestructuras a nivel de construcción y equipamiento, sino sobre todo por los costes de funcionamiento que se empezarán a generar antes o después, abarcando distinto número de ejercicios.

Cambios competenciales: la posibilidad de cambios competenciales, o inclusive sencillamente la asunción real por parte de otras administraciones de determinadas materias, obligará a rediseñar las actuaciones.

Variaciones demográficas: las desviaciones en relación a las proyecciones poblacionales existentes tienen gran incidencia en el Plan, a tal efecto se ha realizado un informe expreso.

Acuerdos de financiación, en su mayor parte están en revisión y hay distintas propuestas dependiendo de los recursos analizados, los modelos de financiación, siendo la tendencia a cooperación interinstitucional con participación financiera activa por parte de los distintas administraciones y formulas de copago de los usuarios en los mismos.

Nuevas demandas y nuevas necesidades sociales, que se planteen en función de cambios sociales, este factor está más o menos implícito en buena parte de los anteriores, pero por su importancia merece reseña expresa.

El Factor Demográfico

La variable poblacional tiene una incidencia inmediata en el Plan, puesto que lo que se trata es de atender las necesidades de las personas, en cuanto se produce una variación en cantidad o estructura obliga a reformular objetivos y previsiones.

En ese sentido la situación actual es, en lo que al estudio de población respecta, hemos utilizado distintas fuentes, siendo las más relevantes:

• Padrones municipales, años 96 y 98 .
• Encuesta población ISTAC 96 con sus proyecciones.

En los últimos meses hay información nueva:

• Estimaciones INE que se publican en agosto.
• Revisión Padrón 2000, aún no está aprobado y se encuentra incompleto, pero que nos avanza toda una serie de datos relevantes.

Por último en octubre comenzó el censo a realizar por el INE, el cual cuando esté disponible, previsiblemente a partir de mayo, suministrará un volumen muy importante de información y sobre todo nos permitirá actualizar los datos actuales y sobre todo corregir las proyecciones estimadas para los años de ejecución del Plan.

También hay que reseñar expresamente que hay colectivos que tienen especial incidencia a efectos del plan, y que o bien son opacos o están diluidos, p.ej. personas en exclusión social o inmigración ilegal e incluso movimientos poblacionales intraisla, interislas o respecto a la península.

Por descontado que las distintas fuentes citadas, parten de estudios que utilizan diferentes métodos de recogidas de datos, con distintas variables lo cual explica las diferencias que se puedan dar en un momento concreto, estas diferencias luego se agudizan si realizamos proyecciones para lo cual hay toda una diversidad de modelos. Asumido esto, el problema no es que haya números distintos sino la magnitud de las diferencias que existen entre los mismos.

Esto nos sitúa en una difícil encrucijada sobre que datos considerar los más adecuados y como concretar las actuaciones, al respecto las medidas se basan en:

Disponer de los datos más actualizados y fiables posibles, lo cual nos permitirá observar los cambios. El planteamiento no es recurrir a una generación propia de datos, ya que si los propios organismos especializados y con medios destinados ex profeso difieren, nuestros datos no podrían alcanzar ese nivel, ni se trata de duplicar. Lo que si hay que realizar es tareas de coordinación con las distintas instituciones para poder disponer de esos datos lo más rápido posible y también fomentar contactos para disponer de mayor nivel de información, incluso cualitativa.

Instrumentos que permitan la reformulación de objetivos esos cambios, permitiendo adecuar la oferta de recursos a esta demanda cambiante. Al respecto se han instrumentado dos líneas de actuación, por un lado establecer objetivos en términos porcentuales, y por otro vincular los objetivos en bases de datos y hojas de cálculos para posibilitar el recálculo automático de las implicaciones de los cambios, proyectando así su incidencia futura, y sobre todo la posibilidad de hacer simulaciones en relación a los distintos escenarios.

Lo primero nos garantizará saber si los objetivos siguen siendo validos o tenemos que fijarnos otros alternativos, lo segundo satisfacer necesidades reales y no teóricas.

Evidentemente, la reformulación citada antes sería más profunda e intensa conforme mayores son los cambios, pues bien, esa es la situación actual, que se caracteriza tanto por cambios relevantes en número y en estructura.

A la hora de valorar la magnitud del problema lo mejor es ver un caso práctico, el ISTAC basado en encuesta población de 1996 realizó un estudio que se traduce en un crecimiento medio estimado para el periodo de 0.52%, con un comportamiento levemente descendente conforme nos alejamos en el tiempo, por el contrario si comprobamos la revisión padronal del 98 al 99 que hace el INE nos da un incremento del 2.2% y del 2000 a 1999 del 2.46% se comprende fácilmente que hay diferencias significativas.

Hay que considerar que las cifras del padrón del 2000 todavía no están aprobadas, y que en determinadas cuestiones hay que cruzar y ver si están duplicadas, actualizadas defunciones, etc. En cualquier caso aunque estuviesen sesgadas al alza, no hay que olvidar que por otro lado hay población no reflejada desde inmigración ilegal a movimientos y traslaciones intrainsulares y procedentes del exterior.

Lo que no hay duda es que se crece a un ritmo muy superior al estimado por el ISTAC en 1996, por ello con la debida prudencia se han realizado estimaciones estratégicas teniendo en cuenta en cierta medida estas desviaciones.

Si se añaden los datos del INE al estudio, primero deben ser depurados dado que las estimaciones aparecen a nivel provincial, pero si consideramos que la ponderación de la isla de Tenerife en relación a datos históricos y lo fijamos para los años 2000 y 2001 en un coeficiente del 86.5% comprobamos que ya hemos rebasado en este ejercicio (727.591)los cálculos que había hecho el ISTAC para el 2011 (718.596).

En relación a lo que antecede, será a mediados del próximo ejercicio cuando se dispondrá de la información más detallada, exhaustiva y sobre todo actualizada que proporcionará el censo, en ese sentido habrá que actualizar las magnitudes demográficas consideradas en el PEISST.

En cualquier caso no parecía adecuado postergar el PEISST en función de esos datos, ya que lo que no se alteran son los objetivos, estructura, etc., siendo conveniente el iniciar la puesta en funcionamiento del Plan, considerando la necesaria actualización y redimensionamiento de las actuaciones.

Si diésemos por cerradas las cifras actuales y la base fuera equivocada (partiendo de la premisa que nunca tendremos información absolutamente fiable y actualizada) el efecto en las proyecciones tiene efectos acumulativos con lo cual la divergencia sería creciente, y un alejamiento progresivo de la realidad.

En síntesis si se parte de la base de que el PEISST, debe de estar sujeto a constante revisión y actualización, esto es particularmente cierto en la materia demográfica tanto por su dinamismo, como por la problemática de fuentes y sistemas de medición, teniendo una incidencia muy relevante en la consecución de los objetivos planteados.

Aspectos Presupuestarios y Financieros

Lo que se contempla en el presente documento es un plan estratégico, y no los programas de actuación que se concretarán de modo bianual o cuatrianual o conforme se estime oportuno, materializándose los recursos en los correspondientes presupuestos anuales, con carácter estimativo y sujetas a revisión, tanto en su coste como en el modelo de financiación.

No obstante es imprescindible suministrar cifras para poder disponer de información a efectos de las repercusiones económicas del Plan, al respecto se suministran unas serie de fichas a efectos indicativos para proporcionar ese tipo de conocimiento, procurando cuando está disponible suministrar cifras de costes unitarios a fecha actual, hay que considerar diferentes situaciones ,fichas financieras de coste de recurso con estimación actual, estructura de coste y cartera de servicio definida, lo cual no significa ni su permanencia futura, ni que no se puedan optimizar, al respecto se recalca una vez más su consideración de información orientativa.

En la actualidad se encuentran muy avanzados acuerdos firmes entre distintas administraciones para desarrollar acciones; ya sean de creación, prestación de servicios o de financiación que los contemplan expresamente.

Políticas discrecionales, cuya financiación estará en base a los recursos disponibles ya que su cuantía es variable y no susceptible de determinar de antemano, sin tener constancia de los recursos disponibles, particularmente cierto en buena parte de recursos preventivos no asistenciales, p.ej. campañas de difusión de hábitos saludables.

Todo ello hace aconsejable lo siguiente:

Fijación objetivos en términos porcentuales, no en números absolutos, así p.ej. se debe de tender a analizar la tasa de cobertura con un objetivo del x% y no decir crear x plazas ya que si cambia la población la creación del número de plazas previamente considerado como una cifra absoluta ya no sería una referencia válida.

Criterio de costes unitarios, procurar establecer con carácter general, y en la medida de lo posible este criterio de coste, ya que nos vincula el coste a los usuarios, estableciendo una relación directa a los usuarios permitiendo que los costes se actualicen conforme varíen estos, p.ej. coste de una plaza de tal tipología con sus distintos componentes. consideración de estimaciones.

Este documento es una invitación y documento de partida para la contrastación y el debate del modelo de financiación que definitivamente se integrará en el futuro Pacto Local.

El Funcionamiento del Plan

Una vez definido el contexto y alcance del Plan, procede ver como se desarrollará, ya que es tan importante el destino como el camino que nos lleva a él, desgraciadamente en muchas ocasiones los planes no se conciben desde su inicio con mecanismos de actualización, tanto en la parte de datos como en cuanto a implantación en la organización, etc.

Lo primero que se ha considerado dentro del carácter dinámico del Plan es la consideración de la necesidad de hacer cambios, por tanto hay que delimitar que se puede cambiar y por quién. El concepto “cambio”, a estos efectos incluye asimismo, adicionalmente a variaciones sustanciales lo que es la inclusión o supresión. Las propuestas de cambio puedan provenir de instituciones, equipos técnicos o agentes del ámbito del plan, debiendo instrumentarse los correspondientes mecanismos, los órganos de decisión con respecto al cambio responderían, dependiendo de su trascendencia, al siguiente cuadro:

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Todo ello dentro del respeto del marco competencial que cada órgano tiene atribuido según la normativa vigente, p.ej. si un cambio en un proyecto implica una modificación presupuestaria que sea competencia de la Presidencia del IASS quedará condicionada en este sentido a su aprobación.

Otra importante aportación es la configuración de un programa informático en el cual se pueda realizar un seguimiento mecanizado y sistemático del plan, pudiendo saber que medidas están en ejecución, cuantos líneas son de prioridad muy alta, que proyectos dependen de una línea, etc. Sin una herramienta de este tipo la operatividad del Plan se vería muy mermada, al respecto hacer dos indicaciones:

Las propuestas de proyecto de presupuestos del ejercicio 2002, ya se han hecho siguiendo la metodología y objetivos del Plan, si bien la concordancia no es plena por cuanto han sido dos procesos simultáneos en el tiempo., si se puede asegurar que lo que quedan por realizar son ajustes, pero que globalmente la metodología y estructura es acorde al Plan.

Ya se dispone de programa piloto, en pruebas, que interrelaciona orientaciones, líneas, medidas y proyectos cada una con sus contenidos, y que permite la realización de diversas consultas.

Método Empleado en el Plan Insular

El Plan Insular de Servicios Sociales y Sociosanitarios ha sido elaborado partiendo de un planteamiento previo que buscaba escuchar las opiniones y sugerencias de todos los agentes implicados, con el fin de alcanzar un documento que fuese, en la medida de lo posible, el fruto del consenso.

Con este espíritu se diseñó un plan de trabajo para la elaboración del diagnóstico previo, en el que el mayor peso recaía en aquellas técnicas de recogida de información de carácter cualitativo (entrevistas y grupos de discusión).

La primera etapa de proceso consistió en una recogida exhaustiva de información para el diagnóstico sobre las características de la demanda (demandantes, características, distribución geográfica, etc.), el análisis de la distribución de los recursos, la situación de los recursos actuales y el análisis de las necesidades de nuevos recursos.

Para obtener estas informaciones se procedió, en primer lugar, recopilar cuanta documentación impresa existiese (datos estadísticos, informes previos, estudios, etc.). El análisis de esta información sirvió para extraer una serie de conclusiones básicas que posibilitasen y facilitasen la realización de las entrevistas en profundidad  con expertos y profesionales en la materia que tuvieron lugar con posterioridad.

Para el análisis de los recursos se elaboraron unos cuestionarios ad-hoc que se distribuyeron a la totalidad de las entidades (1469) , siendo el índice de respuesta muy desigual, en función del tipo de recurso. De ellos, un número considerable de recursos fueron visitados y valorados personalmente por técnicos de la empresa.

• Mesas Comarcales (7 en total, a las que asistieron 57 técnicos) destinadas a conocer problemáticas localizadas en ámbitos geográficos concretos.
• Mesas Sectoriales (15 mesas, en las que participaron 238 profesionales) encaminadas a conocer las problemáticas concretas de cada ámbito y a recabar posibles soluciones y líneas de actuación.

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Como resultado de las mesas se elaboró un documento de diagnóstico de  carácter general y uno por cada ámbito de actuación estudiado. En cada uno de estos informes se incluye un análisis DAFO, un estudio de puntos débiles y de puntos fuertes y un borrador de posibles medidas de actuación.

Este documento de diagnóstico fue, a su vez, validado en una nueva tanda de mesas de trabajo con expertos (6 mesas) en las que se depuraron las medidas que se habían planteado en la etapa previa.

El plan se elaboró en la tercera etapa. Una vez que se contó con un primer borrador, continuando con el proceso de depuración y consenso, se envió a diversos expertos con el fin de recabar su opinión sobre las Orientaciones Estratégicas en él contenidas.

Las diversas opiniones se concretaron en reuniones ad-hoc con cada una de los responsables de Área del Cabildo.

Es por ello que su elaboración ha tenido un elevado coste en tiempo y esfuerzo dedicado por cuantos han participado.

El hecho de que no existan, en muchos casos, información adecuada,  actual y fiable sobre Servicios Sociales y Sociosaniotarios, ha retrasado enormemente la labor del equipo  y ha impedido realizar diagnósticos y previsiones de necesidades más ajustadas, tal como era nuestro deseo inicial. Con todo, creemos que se ha realizado un buen trabajo y que se han identificado de manera exhaustiva las principales problemáticas dentro de este campo a nivel insular.

Esquema Básico de la Metodología Empleada

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